Wann ist ein Bürgerbegehren materiell zulässig?

Damit ein Bürgerentscheid stattfinden kann, muß das ihm vorausgehende Bürgerbegehren materiell, also von Inhalt und Thema her, zulässig sein.
Wenn es in der Gemeindeordnung/Kreisordnung heißt, ein Bürgerbegehren könne über eine Angelegenheit der Gemeinde stattfinden, so ist damit nicht jede Angelegenheit gemeint. In Form eines "Negativkatalogs" werden vielfältige Themen vom Bürgerbegehren ausgeschlossen.
Es hat wenig Sinn, mit viel Aufwand ein Bürgerbegehren durchzuführen, wenn von vornherein klar ist, daß es unter den Negativkatalog fällt.
"Ein Bürgerbegehren ist unzulässig über
  1. die innere Organisation der Gemeindeverwaltung,
  2. die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Rates, der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse sowie der Bediensteten der Gemeinde,
  3. die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechlichen Entgelte,
  4. die Jahresrechnung der Gemeinde und den Jahresabschluß der Eigenbetriebe,
  5. Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind,
  6. die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen,
  7. Entscheidungen über Rechtsbehelfe und Rechtsstreitigkeiten,
  8. Angelegenheiten, für die der Rat keine Zuständigkeit hat,
  9. Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgen oder gegen die guten Sitten verstoßen,
  10. Angelegenheiten, über die innerhalb der letzten zwei Jahre bereits ein Bürgerentscheid durchgeführt worden ist."
(§ 26 Abs. 5 GO NW)
Ähnlich die Formulierungen in der Kreisordnung:
"Ein Bürgerbegehren ist unzulässig über
  1. die innere Organisation der Kreisverwaltung,
  2. die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Kreistages, des Kreisausschusses und der Ausschüsse sowie der Bediensteten des Kreises,
  3. die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die kommunalen Abgaben und die privatrechlichen Entgelte,
  4. die Jahresrechnung des Kreises und den Jahresabschluß der Eigenbetriebe,
  5. Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind,
  6. Entscheidungen über Rechtsbehelfe und Rechtsstreitigkeiten,
  7. Angelegenheiten, für die der Kreistag keine gesetzliche Zuständigkeit hat,
  8. Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgen oder gegen die guten Sitten verstoßen,
  9. Angelegenheiten, über die innerhalb der letzten zwei Jahre bereits ein Bürgerentscheid durchgeführt worden ist."
(§ 23 Abs. 5 KreisO NW)
Es kann also kein Bürgerbegehren geben zu folgenden Themen (Beispiele aus Fischer 1995, Wansleben 1995):
Es kann mitunter recht schwierig sein, zu entscheiden, ob ein Bürgerbegehren zu dem gewünschten Thema überhaupt zulässig ist. Im Zweifelsfall sollte man juristischen Rat einholen: z.B. beim Rechtsamt der Stadt, bei der Bezirksregierung, beim Innenministerium. Man sollte diese Frage allerdings unbedingt klären, bevor man ein Bürgerbegehren startet, sonst kann es sein, daß alle Arbeit umsonst ist. Nicht selten jedoch wird die Frage der materiellen Zulässigkeit kontrovers beantwortet, so daß letztlich die Gerichte entscheiden müssen.

Was tun, wenn das Thema offensichtlich unzulässig ist?

Der Negativkatalog der Gemeindeordnung schließt einige interessante Bereiche aus dem Feld der Themen für Bürgerbegehren aus. Das gilt insbesondere für Bauleitpläne (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) und Angelegenheiten, für die es Planfeststellungsverfahren und vergleichbare Verfahren gibt. Ein Bürgerbegehren zu einem dieser Themen ist in der Regel nicht möglich.

Aber manchmal gibt es die Möglichkeit, durch einen Formulierungstrick diese Beschränkungen zu umgehen.
Denn viele kommunalpolitische Streitfragen bestehen aus mehreren Beschlüssen, die erst zusammen die geplante Maßnahme möglich machen. Mit etwas Geschick kann man einen Beschluß zum Gegenstand des Bürgerbegehrens machen, der nicht unter die oben aufgeführten Ausschlußangelegenheiten fällt, aber für die Gesamtmaßnahme unverzichtbar ist. Hier muß man dann allerdings aufpassen, daß die Fristen eingehalten werden.
Beispiel Neuss: hier sollte mit einem Bürgerentscheid der Bau eines Hotels verhindert werden. Bauangelegenheiten werden jedoch im Flächennutzungsplan und im Bebauungsplan geregelt, die nicht mit einem Bürgerbegehren angegriffen werden können. Das Bürgerbegehren durfte sich also nicht gegen den Bebauungsplan für das Hotel richten, sonst wäre es unzulässig gewesen. Da jedoch das Hotel auf einem Grundstück errichtet werden sollte, das die Stadt an den Hotelbauherrn verkauft hatte, machten die Initiatoren den Kaufvertrag zum Gegenstand des Bürgerbegehrens: sie forderten, die Stadt solle den Kaufvertrag rückgängig machen. Das war rechtlich zulässig.

Beispiel Köln: hier gingen die Initiatoren nicht gegen die eigentlich gemeinte Müllverbrennungsanlage vor, sondern gegen das Abfallwirtschaftskonzept, das die Errichtung der Anlage vorsah. Zwar war das Begehren letztlich unzulässig, aber aus anderen Gründen.

Welche Themen sind nun - auch ohne Formulierungstricks - zulässig?

Eine abschließende Aufzählung der Fälle, in denen ein Bürgerbegehren auf jeden Fall zulässig ist, ist nicht möglich; hier aber eine kleine Übersicht (aus: Krell/Wesseler 1994:57f.):

Quelle: Andreas Paust www.buergerbegehren.de
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